刺史，起初起到的是监察各郡太守的作用，但是后来权利日益加重，汉成帝的时候将刺史改为州牧，使得州牧正式成为了一州的最高长官。
一州中有刺史就没有州牧，反之亦然，但是州刺史在本州内可以晋升为州牧，刺史是州的常设官，但州牧不是，所以不一定每个州刺史都能晋升为州牧，通常在用兵频繁的地区设置州牧。这样来看，州牧是握有比州刺史更强的军事权。
到了汉桓帝和汉灵帝的时候，凉州的羌人叛乱几乎不再出现，而相比之下幽州、并州一带则经常遭受鲜卑人的侵扰，成为军事频发地区，所以到了黄巾起义的时候，凉州的州长官从牧降为了刺史，而幽州、并州则从刺史升为了州牧。这种州牧和州刺史并存的局面，一直延续了很长时间。）
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